Dinero 198: Gastando los ingresos fiscales imprevistos

En el primer trimestre del año el gasto primario ejecutado por el Gobierno Central se ubicó en Bs. 11,4 billones, cifra que supera en un 49% al gasto ejecutado en el primer trimestre del año anterior y triplica el gasto realizado en el primer trimestre de 2002. Al evaluar el gasto en términos reales se observa que el nivel alcanzado en este período es el más alto realizado en los últimos 13 años, superando en un 27 % al ejecutado el año anterior y un 89% al ejecutado en el primer trimestre de 2002. El alza más importante se registró en el mes de marzo, donde el gasto primario repuntó en un 51% con respecto al ejecutado en el mes de febrero.

Esta evolución del gasto primario evidencia una acentuación de la política fiscal expansiva que viene caracterizando a la economía venezolana desde el segundo semestre de 2003. Este comportamiento es típicode los períodos de alza de los precios del petróleo. La primera consecuencia de los ingresos fiscales imprevistos (windfall fiscal revenues) asociado a este ciclo petrolero, es un cambio de nivel en la relación Gasto Fiscal/PIB, similar a la ocurrida en los años 70´, donde el ratio pasó de un promedio de 16% hasta 1973 al 25,8% entre 1974-1978, para luego retroceder al 20% en la década de los 80´. En la actualidad se encuentra en 32% del PIB, mientras en los 90´ se ubicó en 22%.

La consecuencia de este ajuste posterior en el nivel del gasto en la actividad dependerá en que fase del ciclo se encuentra la economía. Si está cerca o por debajo del potencial, el impacto será fuertemente recesivo, mientras que de encontrarse por encima impactará poco al crecimiento. Sin embargo en cualquiera de los escenarios, tendrá un claro impacto en el bienestar de los grupos receptores de estas transferencias.

Buena parte del destino de este cambio estructural ha sido destinado a transferencias directas a la población y a incrementar el tamaño del Estado, este último hecho se evidencia recientemente en el incremento del 40% del gasto de consumo del Gobierno Central que paso de 4,4% a 6,1% del PIB.

En menor medida ha sido para financiar proyectos de inversión que históricamente han mostrado una baja tasas de retorno. En el boom de los 70´, adicionalmente, la respuesta de Venezuela fue anticipar ingresos petroleros futuros mediante endeudamiento, hecho que se evidenció en el incremento del ratio deuda/PIB de 9,5% en 1973 a niveles del 24% en 1978. Situación similar ocurre en la actualidad, al pasar el endeudamiento de 30,2% del PIB en 2001 al 42,8% en 2004.

El factor central es la “prociclicidad” al acceso al crédito que tiene las economías petroleras en tiempo de altos precios del petróleo, que se expresa en el mayor apetito por papeles de estos países, dado que los agentes también descuentan una mayor probabilidad de pago, vistos los ingresos futuros.

En líneas generales se puede afirmar que esta fase, es muy similar a la registrada en el windfall de los 70¨, sin embargo el matiz esta, sin entrar a valorar la productividad y el tipo de inversión pública, esta se duplicó al pasar de 5% del PIB en 1974 a 10% en 1978, mientras que entre 2002 y 2004 ha disminuido de 8% a 6% del PIB, mientras que el gasto corriente y las transferencias se han incrementado de manera importante.

¿Cual es el tamaño del windfall?. El actual boom petrolero debemos colocarlo en perspectiva ya que existen factores que condicionan su cuantía con respecto a lo observado en otros ciclos alcistas de los precios del petróleo. La primera consideración, tiene que ver con la comparación del precio del petróleo. Si observamos el precio promedio para la cesta venezolana en lo que va de año, se tiene un promedio de 40 dólares el barril, visto en perspectiva es 20% inferior en términos reales al observado en promedio entre 1974-1980, donde fue 49,5 dólares el barril, llegando a cotizarse en 67,1 dólares reales el barril en 1980. El segundo factor es el nivel de producción. Luego del paro de actividades y reestructuración de la industria ocurrida a finales de 2002 y 2003, se ha generado una caída del 15% en el nivel de producción, que representa la mitad de la caída que registró la industria petrolera venezolana entre 1973-1975 asociada al proceso de nacionalización de la industria. El último factor es el relativo al tamaño de la población. Mientras entre 1974-1980 las exportaciones petroleras en términos reales valorados a precios del 2005, fueran en promedio 2.464 dólares por habitante, para 2004 fue de 1.262 dólares, mientras que estimaciones propias, ubican dicho ratio para 2005 en 1.318 dólares. Si se utiliza como proxy para la mediación del windfall, la comparación de las exportaciones petroleras por habitante en términos reales se tiene que este windfall es un 47% inferior, al registrado en elperíodo 1974-1980.

Otra media de windfall 2004-2005 es evaluar las exportaciones petroleras utilizando como referencia una medida de precio de petróleo de largo plazo que hemos estimado en 30,3 dólares reales de 2005 el

barril, se tendría un windfall equivalente a 11.700 millones de dólares, equivalente al 11,2% del PIB de este año. Si hacemos el mismo análisis con respecto al período 1974-1980 y lo valoramos para dos años promedio de dicho período, el mismo se ubica en 26.370 millones de dólares de 2005, equivalente al 25% del PIB. Es decir, el windfall actual sería un 55% inferior al registrado en la década de los 70´.

¿Qué hacer con el windfall?. Las experiencias más exitosas en el manejo de windfall asociados a materias primas, están en países que han intentado aislar los ciclos de estos commodities y hacer menos vulnerable estas economías a los shocks. Ejemplo de ello, es Noruega que es el tercer exportador de petróleo que creó un Fondo de estabilización pre- fiscal con la única regla que de él se utiliza lo necesario para cubrir la brecha fiscal y el resto se acumula con la finalidad de financiar los requerimientos futuros de seguridad social asociados al envejecimiento de la población.

Otra experiencia exitosa es Chile, que ha logrado establecer un mecanismo que aísla del presupuesto de las variaciones cíclicas del cobre son respecto a un precio de largo plazo, determinando por un panel de expertosindependientes. En ambos casos, estos instrumentos han coadyuvado adicionalmente a una mejor gestión macroeconómica. En Venezuela, se intentó utilizar la figura del Fondo de Estabilización Macroeconómico para aislar las variaciones del precio del petróleo con respecto al promedio móvil de los últimos cinco años, sin embargo el no respeto a las reglas de acumulación y desacumulación del Fondo, así como la tentación de utilizarlo como fungible, hizo que se gastara y luego se endeudara para colocar los recursos, hechos que terminaron por hacer poco efectivo el instrumento, en un período que el déficit promedio se ubicó sobre el 3% del PIB.

Es claro que una de las decisiones más complicadas para un hacedor de políticas es tomar la decisión de ahorrar/invertir los ingresos fiscales repentinos asociados al alza de los precios del petróleo ó destinarlos aatender una población con una mayoría en situación de pobreza y con fuerte distorsiones en la distribución del ingreso, esto sin lugar a duda constituye un nudo gordiano difícil de romper que no es más que una decisión intertemporal entre resolver necesidades perentorias de muy corto plazo vs el mediano y largo plazo.

De hecho, un elemento diferenciador entre ambos períodos es el nivel de pobreza. Mientras que en 1974 sólo un 26,13% de los hogares se encontraba en situación de pobreza, en la actualidad lo está más de un 50%. El desempleo latente, que incluye los desempleados más la población económicamente activa que trabajan menos de 20 horas a la semana, se ubicaba entre 1974-1980 en 8,3%, mientras que para 2002 era 24%.

Las necesidades son asimétricas entre un período y otro, sin embargo la experiencia nos enseña que el costo de sacrificar estabilidad es muy alto. Este tipo de políticas de corto plazo termina, pasado el boom, con una peor distribución del ingreso que la que existía previamente, mientras que mejora en aquellos países que logran aislar los efectos temporales de los ciclos de materias primas. Nuestra experiencia pasada da fe de ello.


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