Dinero 194: Ley de tierras: ¿Aplicación inconstitucional?

Existen muchas opiniones encontradas acerca de la legalidad o no que pudiera existir en la forma como se ha implementado la aplicación de esta ley en las últimas semanas. DINERO entrevistó en forma exclusiva al presidente del Inti, Eliécer Otaiza, quien habló sobre el tema en este informe especial

Elizabeth Dávila

La Ley de Tierras aprobada en el año 2001, con todos los defectos que cualquiera pueda endilgarle, establece unos procedimientos que intentan reconocer y respetar los derechos a la propiedad que establece la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, sobre todo con la eliminación de los Artículos 89 y 90 de dicha ley, mediante sentencia dictada por el Tribunal Supremo de Justicia.

Pero, la propia Constitución y la Ley de Tierras han sido desconocidas en los recientes decretos estatales o "decretos zamoranos" aplicados en las últimas semanas. Lo que ha creado un alto grado de confusión y desconcierto, que ha agravado la inseguridad jurídica y social sobre los derechos de propiedad, imponiendo una grave crisis sobre la titularidad y propiedad de la tierra.

Analistas jurídicos consultados –quienes pidieron no ser identificados en el artículo- explicaron que las medidas contra el latifundio que están implementando las gobernaciones, podrían frenar el crecimiento de las inversiones privadas. Consideran que los inversionistas interpretarán eso muy mal, porque para ellos lo primero es el respeto a las leyes y la seguridad jurídica.

"Y eso no sólo interesa a los poseedores de grandes áreas de terreno, sino también a quienes aspiran a tenerlos, a los trabajadores, a los proveedores, a los comerciantes y a los consumidores mismos, tanto en el campo como en las ciudades", dijeron.

Con intención. La ejecución de los "decretos zamoranos" está basada en disposiciones de la Ley de Tierras como el Artículo 61 que indica que "sin perjuicio del otorgamiento del Certificado de Finca Productiva o del Certificado de Finca Mejorable, el Estado se reserva el derecho a expropiación por causa pública o social".

El experto constitucionalista Hermánn Escarrá, en declaraciones a los medios, indicó que la Constitución Nacional propone la vía tributaria y no la ocupación de tierras para solucionar el problema del latifundio en el país. Apuntó que los procedimientos de expropiación de tierras deben darse bajo un marco de negociación y en los tribunales, y no por la vía de la transferencia coercitiva.

Los analistas jurídicos indicaron que el artículo 156 de la Constitución pauta como competencias del Poder Nacional los "impuestos territoriales o sobre predios rurales, el régimen de tierras baldías, las políticas nacionales para la producción agrícola y la legislación sobre expropiación por causa de utilidad pública o social y que en ese contexto es que debe interpretarse el artículo 370 de la constitución Nacional que prohíbe el latifundio".

Los juristas opinan que si el gobierno dice que una tierra está ociosa debe primero dejar claro bajo qué parámetros determinó esa ociosidad y si se tomaron en cuenta reflexiones serias sobre los requerimientos de siembra y ganadería, y de las previsiones ambientales respectivas. Además, debe informar qué cree que se debe hacer con esa tierra o qué haría con ella si la tuviese en su poder.

Realidad de tierras. El artículo 370 es el basamento de la Ley de Tierras, pero especialistas en la materia agraria indican que aquí no hay mayor latifundista que el propio Estado que es propietario de 60% de las tierras aptas para la producción, a través del Instituto Nacional de Tierras que, según un informe del Ministerio de Agricultura y Tierras, representa 8,6 millones de hectáreas distribuidas en 1.493 fundos propiedad del Estado que representan 31% del total, mientras que 69% del total está repartidas en apenas 53 fundos.

Entre los planes que tienen previstos los organismos gubernamentales se tiene que para el año 2007 es necesario tener en producción 5,5 millones de hectáreas, lo que implica que el INTI debe poner a producir tres millones de hectáreas que están en sus manos.

En el país existen actualmente 2,08 millones de hectáreas cultivadas. Se prevé que deberían incrementarse el cultivo de rubros como soya, girasol, zábila, maíz amarillo, papas, caña de azúcar, mango, naranjas, yuca, café, algodón, cacao, caraota, cambur, frijol y melón. Para cumplir estas metas se requiere de una inversión por el orden de los 7,05 billones de bolívares.

De acuerdo con el censo agrícola de 1998, existían en el territorio nacional 510.979 unidades de producción sectorial; de ese total, 370 mil tienen una extensión entre 1 y 10 hectáreas; 119.000 por encima de 20 hectáreas; 24.945 mayores de 1.000 hectáreas y sólo 526 exceden las 5.000 hectáreas, éstas estarían sujetas a ser consideradas como latifundio, según el artículo 7 de la Ley de Tierras.

El propio presidente Chávez, dijo hace poco que según las cifras del último censo en materia de tierras se tiene que "menos de 5% de los propietarios u ocupantes de tierras es dueño, o supuesto dueño, de casi 80% de las tierras. Mientras que 75% de los propietarios u ocupantes de tierras, son dueños de apenas 6% de las tierras del país".

Agregó Chávez que en 2003 el Gobierno Nacional entregó más de un millón de hectáreas a través de las cartas agrarias, mientras que en 2004 se entregaron un millón 800 mil hectáreas. Hay que tomar en cuenta que las cartas agrarias son una figura que no está contemplada en la Ley de Tierras, sino que fueron creadas por vía de decreto. La llamada carta agraria es un documento provisional que permite meterse en una tierra e ir tramitando la adjudicación.

Posición de los gremios. El presidente de la Federación Campesina de Cojedes, Adonai Ochoa, afirmó a medios impresos que "estas intervenciones provocan el encarecimiento de los créditos y deprecian el valor de la tierra, ante tanta inseguridad jurídica e irrespeto a la propiedad privada, nadie puede vender o hipotecar sus tierras, para obtener financiamiento a las cosechas", aseguró. Los bancos por su parte, están observando el problema con mucho detenimiento y se alistan a solicitar a los dueños de tierras, que han sido hipotecadas para avalar un crédito, nuevas garantías sobre el préstamo, garantías que muchos no tienen y que los pondrá en fuertes aprietos para cancelar sus deudas.

De acuerdo con la Ley, el sistema bancario está obligado a destinar al agro, cada año, 16% del total de créditos que registre al cierre de diciembre. Las previsiones apuntan a que la cartera de crédito acumulará un crecimiento superior a 100% en 2004, lo que se traduce en que la banca tendrá que duplicar en 2005 el financiamiento al agro, justo cuando los banqueros sienten que la seguridad jurídica no es del todo firme.

José Luis Betancourt, presidente de la Federación Nacional de Ganaderos, indicó que el sector productor está dispuesto a colaborar para garantizar la seguridad agroalimentaria y para buscar mecanismos de desarrollo del campo. Reconoció que no está de acuerdo en su totalidad con la Ley de Tierras y considera pertinentes algunas modificaciones, "pero a pesar de las grandes diferencias, es la ley que está vigente y hay que cumplirla. No defendemos el latifundio, pero es necesario legislar sobre la normativa de la Ley de Tierras. (...) No se puede permitir que se pase por encima del derecho inalienable de la propiedad, del debido proceso y de los derechos consagrados en la Constitución Nacional".

Puntualizó que la intervención de tierras debe seguir las notificaciones, apertura de procesos administrativos y, "en caso de que no se alcance un acuerdo amigable se vaya por la vía jurisdiccional".

Por su parte, el presidente de Fedeagro, José Manuel González, respecto a la guerra al latifundio, reiteró que "nadie se opone a ello", pero insistió en que debe hacerse dentro de la normativa legal, por consiguiente manifestó que "el Estado no puede seguir eludiendo su responsabilidad de protocolizar más del 80% de los 10,5 millones de hectáreas que han sido transferidas al IAN, ahora INTI, que permanecen sin registro público".

Para el presidente de Fedeagro, "apelar al expediente de afectar la propiedad privada con el objetivo de hacer justicia social, sin conocer ni enfrentar la situación del gigantesco volumen de tierras en manos del Estado es un acto irresponsable y de graves consecuencias para la deseada seguridad agroalimentaria de Venezuela". Reiteró que mientras no haya una política agrícola coherente; y, sobre todo, que haya seguridad en el campo, seguirán existiendo tierras ociosas, incluso las que ahora están transfiriendo a nuevos productores. Afirmó que no ve productividad en las tierras asignadas mediante las cartas agrarias.

Haciéndose eco del problema, voceros de la Universidad del Zulia, resaltaron que antes de asumir cualquier intervención de terrenos, se debe hacer un análisis técnico a las tierras, conocer su uso, clasificación, estado de las vías de penetración, y si los dueños de las tierras tienen las condiciones mínimas para desarrollarlas, entre otros aspectos a considerar.

Argumentaron que a las tierras ociosas deben ser incorporados campesinos, pero también agrotécnicos con proyectos de desarrollo sustentables que tengan viabilidad técnica y económica, de lo contrario, sólo se estaría incorporando un personal al campo que abandonará las tierras, lo cual agravará más la problemática agropecuaria.

Indicaron también que hay aspectos legales que deben tomarse en consideración, como que antes de intervenir las tierras ociosas, se deben revisar los derechos agrarios de propiedad, posesión y ocupación; y garantizar un sistema justo de propiedad, tenencia y explotación de la tierra.

En cuanto a los terrenos urbanos, el Ministerio de la Vivienda tiene previsto elaborar un decreto de afectación de tierras ociosas para poder realizar desarrollos habitacionales. De acuerdo a que lo se ha analizado en el despacho, a través del decreto el Estado afectará las tierras urbanas, luego de ello se negociaría con los propietarios la adquisición del terreno y si no hay un acuerdo en los precios, se expropia. En las zonas urbanas es donde se han registrado las invasiones más polémicas,

Al respecto, la Cámara de la Construcción señaló que "las viviendas no se han hecho, no por la falta de terrenos sino por la carencia de inversión y la desarticulación de los entes ejecutores". Y que están dispuestos a colaborar en todo siempre que se respeten los derechos constitucionales y se paguen precios justos por terrenos y viviendas expropiados.

Puntos a revisar. En relación con el pago de indemnización por bienechurías en los terrenos expropiados, los expertos legales en el tema agrario consideran que el Gobierno trata de pasar por encima de una decisión del Tribunal Supremo de Justicia que abolió dos artículos de la Ley de Tierras, los Artículos el 89 y el 90.El artículo 89 indicaba, entre otras cosas, "el tiempo de la intervención, el cual tendrá una duración máxima de 10 meses, es prorrogable por igual período".

El artículo 90 señalaba por su parte que "los ocupantes ilegales o ilícitos de las tierras públicas susceptibles de rescate, no podrán reclamar indemnización alguna, por concepto de las bienhechurías o frutos que se encuentren en las tierras ocupadas ilegalmente".

En su momento, el TSJ indicó que tales artículos iban en contra de disposiciones Constitucionales que respetan el derecho a la propiedad y al pago de una indemnización, cuando el Estado quiera afectar una propiedad privada.

Expertos indican que el trasfondo de lo que ha pasado desde que comenzó el año 2005, es que el gobierno quiere restituir esos artículos o añadir unos que sin ser iguales sirvan para lo mismo, para no tener que pagar indemnizaciones.

La posibilidad de que se restituyan estas facultades en la Ley de Tierras, fue ratificada por la Procuraduría General de la República, argumentando que hay que llenar el vacío legal creado por esa decisión del TSJ. La procuradora, Marisol Plaza, señaló que aunque se hayan eliminado esos artículos, este tema no le preocupa. "Porque el Código Civil establece que cuando hay una apropiación indebida o ilícita de un bien de la República o de un particular nadie tiene por qué indemnizar", afirmó Plaza.

Pero al mismo tiempo cae en contradicciones cuando en otro momento afirma que "Este es un procedimiento previsto en la legislación nacional y se paga una justa indemnización al propietario que compruebe la legalidad del terreno".

Pero, en cuanto a las posibilidades de pago, ya lo dijo en su momento el presidente del Instituto Nacional de Tierras, Eliécer Otaiza quien afirmó que "no tenemos recursos para comprar tierras. Yo no tengo una partida, ni está previsto este año en el presupuesto el rescate de tierras y eso no es una prioridad".

La Procuradora aclaró que la Ley de Tierras continuará conteniendo el concepto de intervención dentro de las formalidades jurídicas que sean necesarias. "La intervención es perfectamente legal", aseguró.

Sin embargo, los juristas expertos en la materia agraria, indicaron que la intervención "no es una figura jurídica" contemplada en el estamento legal; la expropiación sí se establece, mas no la confiscación, que está prohibida por el TSJ en sentencia 2855 del 20 de noviembre de 2002.

Al respecto, Oscar David Soto, expresidente del extinto Instituto Agrario Nacional y experto legal en la materia agraria, indicó que para poder incluir nuevamente en la Ley de Tierras los artículos 89 y 90 que fueron eliminados por decisión del TSJ sería necesario reformar la Constitución, que protege el derecho a la propiedad privada.

"La decisión del TSJ no niega que se puedan intervenir tierras, sino que no debe hacerse por vía administrativa, sino por la vía jurisdiccional para que el afectado tenga derecho a la defensa. En cuanto al Artículo 90, la sentencia del TSJ indica que no pueden negarse a pagar las bienhechurías que se causen sobre las tierras a rescatar, pues eso sería una confiscación, y esto no lo permite la Constitución", explicó Soto.

Algunas recomendaciones. Los expertos jurídicos consultados indicaron que el derecho de propiedad debe incluir todos los atributos de uso, goce, disfrute y disposición, en concordancia con lo dispuesto en el artículo 115 de la Constitución Nacional. Que además establece que "sólo por causa de utilidad pública o interés social, mediante sentencia firme y pago oportuno de justa indemnización, podrá ser declarada la expropiación de cualquier clase de bienes".

También valdría la pena darle una repasada a artículos constitucionales como el 116 que establece que por vía de excepción podrán ser objeto de confiscación, mediante sentencia firme, los bienes de personas naturales o jurídicas, nacionales o extranjeras responsables de delitos cometidos contra el patrimonio publico, los bienes de quienes se hayan enriquecido ilícitamente al amparo del poder público y los bienes provenientes de las actividades comerciales, financieras o cualquiera otra vinculadas al tráfico ilícito de sustancias psicotrópicas y estupefacientes.

En los casos de invasiones que se han presentado, habría que repasar también el artículo 55 de la Constitución que reza que "Toda persona tiene derecho a la protección por parte del Estado, a través de los órganos de seguridad ciudadana regulados por ley, frente a situaciones que constituyen amenaza, vulnerabilidad o riesgo para la integridad física de las personas, sus propiedades, el disfrute de sus derechos y el cumplimiento de sus deberes", situación que se ha presentado en muchos de estos casos

Expertos jurídicos en materia Constitucional indican que otro artículo de la Constitución que resulta por demás interesante en este caso es el 128, que indica que "el Estado desarrollará un política de ordenación del territorio..., que incluya la información, consulta y participación ciudadana". Dicho artículo añade que una ley orgánica desarrollará los principios y criterios para este ordenamiento ¿Ley de Tierras?.

Indican los juristas que, en relación con los ya famosos "decretos zamoranos", es bueno recordar los artículos 139 y 140 de la Constitución, que se refieren a que el ejercicio del poder público acarrea responsabilidades individuales por abuso o desviación de poder o por violación de la Constitución o de la Ley. Además de que el Estado responderá patrimonialmente por los daños que sufran los o las particulares en cualquiera de sus bienes y derechos, siempre que la lesión sea imputable al funcionamiento de la Administración Pública.

Las acciones del Estado se basan en el contenido de los Artículos 305,de la Constitución Nacional, que habla de que el Estado proveerá la agricultura sustentable como base estratégica del desarrollo rural integral a fin de garantizar la seguridad alimentaria de la población y que la producción de alimentos es de interés nacional, el Artículo 306 que indica que el Estado promoverá las condiciones para el desarrollo rural integral, con el propósito de generar empleo y garantizar a la población campesina un nivel adecuado de bienestar. Y el 307 indica que el régimen latifundista es contrario al interés social y que la ley dispondrá lo conducente en materia tributaria para gravar las tierras ociosas y rescatar las tierras de vocación agrícola".


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